原标题：政策法规引领短视频产业发展的健康理路
□ 万蓉 张宏伟
现阶段，二创的作品大多以短视频的形式存在，短视频产业已从最初的娱乐消费渗透到生产生活的各个方面。一方面，该产业缩小了就业的性别、学历等方面的差距，解决了大量的就业问题；另一方面，二创作品所涉及的著作权归属、著作权的合理使用、肖像权的授权、二创作者的权责等问题成为全网热议的话题。
今年8月初，科技部、中宣部等三部门出台《“十四五”国家科学技术普及发展规划》，明确提出鼓励和支持以短视频、直播等方式通过新媒体网络平台科普，增强科学传播效果。伴随着短视频产业的快速发展，其存在的法律问题也不断凸显，近三年来，国家通过政策法规的制定与执行不断校准短视频产业发展的健康理路。
从“十三五”规划到“十四五”规划，在党的领导下，国家在政策层面对互联网内容的建设与管理提出一系列重大方针政策，引领短视频等网络视听产业高速发展。由中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》提出制定完善对算法推荐、深度伪造等新技术应用的规范管理办法。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《关于加强网络文明建设的意见》《“十四五”国家信息化规划》和《广播电视和网络视听“十四五”发展规划》等政策均聚焦网络强国。
在法律法规层面，从2016年颁布的《中华人民共和国网络安全法》到2021年《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》的出台，国家不断通过政策法治化的进程解决平台经济存在的普遍性问题，即一方面促其高速发展，另一方面对其进行规范治理。国务院办公厅2019年发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出“科学合理界定平台责任”，强调不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台。允许平台在合规经营前提下探索不同经营模式，明确平台与平台内经营者的责任，加快研究出台平台尽职免责的具体办法，依法合理确定平台承担的责任。
现阶段，短视频产业发展的外部监管环境空前严格，监管方式从政府各部门分别监管转向部门联合及各自监管并行的方式。2017年国家互联网信息办公室（以下简称国家网信办）由国务院授权，发布了《互联网新闻信息服务管理规定》。2020年3月，国家网信办出台的《网络信息内容生态治理规定》施行，2022年6月发布了新修订的《移动互联网应用程序信息服务管理规定》。工信部门、文旅部门、公安部门、国安部门、国务院反垄断委员会、市场监督管理部门、国家广播电视管理部门等职责明确，既有分工又有合作。在这些监管中，政府各部门将部分日常管理权责“授权”给网络平台，逐步形成了平台的自纠自查自审制度。
从2019年开始，在国务院统筹下，监管层面越来越多地出现了多部门联合发文、联合监管的情形。2019年11月，国家网信办等三部门发布了《网络音视频信息服务管理规定》。2021年3月，国家网信办秘书局等四部门发布了《常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定》，同年9月，国家网信办等九部门制定的《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》出台。2022年3月，国家网信办等四部门联合发布的《互联网信息服务算法推荐管理规定》施行，同年2月，国家网信办等十三部门共同修订的《网络安全审查办法》施行，对于网络平台运营者提出更严格的要求。除了联合发文以外，多部门联动执法情形也不断出现。“剑网”“净网”“清朗·整治网络直播、短视频领域乱象”等联合专项行动相继展开。
在短视频产业发展过程中，目前仍存在着诸多法律问题。有关问题的解决，需要政府行政管理部门、司法机关、行业内各主体和消费者等各方的协同努力。一方面，短视频行业作为网络视听行业的重要组成部分，避风港原则仍是其基础性原则。除非法律修订或协商一致，不宜要求网络服务提供者（以下简称平台）接受法外的过滤义务。另一方面，短视频平台应建立严格的通知—删除、转通知、反通知—恢复的快速反应机制，不应以拖延时间为其躲避法律责任的策略。现阶段，司法实践中存在加重平台义务的情形。在实体层面，2022年4月北京市高级人民法院发布《关于侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿审理指南》，其关于网络用户行为被认定侵权后再犯时，对平台适用惩罚性赔偿的规定，是否是对上位法作出了扩大性解释值得商榷。在程序层面，法院关于平台行为保全的审查宜止于平台是否承担避风港义务的形式审查，诉前行为保全措施宜严格适用，避免出现“以令代审”的情形，涉诉纠纷可进入审判环节后予以解决。
《谭谈交通》信息网络传播权案件显示了各种力量的博弈，但不可忽视的是，当短视频成为表达方式之一时，国家与社会层面各个主体更需坚守政策法规。正如《“十四五”数字经济发展规划》强调的，健全完善数字经济治理体系，强化协同治理和监管机制，增强政府数字化治理能力，完善多元共治新格局。
在思考多元共治新格局的过程中，可尝试在互联网领域通过协商的方式创设新机制从而解决现存问题。第一，为维护版权方的信息网络传播权，可进一步细化现有的互联网传播作品版权监管制度，对于版权作品设定符合传播周期的短视频初始禁播期制度。在初始禁播期内，未获授权的作品在短视频平台上全面禁播。初始禁播期结束后可按第二或第三点执行。第二，初始禁播期结束后可执行避风港原则，相关作品可依法合理使用。鉴于平台方无渠道知晓版权内容，在作品拟在短视频平台公开播放前，由版权方或集体组织向平台方点对点地做非授权性质的初始登记，用以作为比对介质向平台方提供，平台方根据该介质进行平台过滤。第三，创设符合互联网公共平台传播规律的发行共益机制。在初始禁播期满后，版权方可免费授权短视频平台，由短视频平台将获得合法授权的版权内容提供给平台内的主体使用，而后根据内容运营情况，由平台方进行版权方、平台方、短视频内容提供者的分账。